The Portas Review: the future of our high streets Date: 19 December 2011 Author: Majeed Neky, lgiu associate

Hajmi114.88 Kb.


© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 




The Portas Review: the future of our 

high streets 

Date: 19 December 2011 

Author: Majeed Neky, LGIU Associate




The government-commissioned Portas Review sets out 28 recommendations on 

how to reverse the decline of high streets and town centres as drivers of economic 

growth and social capital. This is a wide-ranging but not comprehensive set of 

recommendations, expressed at varying levels of detail, across aspects of town 

centre policy and practice including regulation, planning, the behaviour of landlords, 

transport and access, the need for greater coordination and the need for community 


The overall thrust of the Review supports empowering local government as the 

anchor of a partnership approach to town centre renewal; however, some proposals 

on reducing and sharing local authorities’ regulatory and other powers should be 

looked at carefully before any moves towards implementation, and the Local 

Government Association (LGA) has expressed disappointment that councils were 

not more fully consulted. 

Many of the recommendations accord with the government’s general policy direction, 

but there are a number of exceptions, particularly around planning. 

The Review has had a high media profile. The government has welcomed the 

release of the report and committed to respond to the recommendations in spring 


Overall the report could result in some limited additional opportunities and powers for 

local authorities to help them revitalise town centres in the medium term. 

Briefing in full 


Background and context to the Review 

Mary Portas is a retail consultant best known for presenting Mary Queen of Shops, a 

BBC television programme in which she visited shop owners facing difficulties and 

offered them advice to help them turn their businesses around. 


© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 




In May 2011 the Prime Minister and Deputy Prime Minister announced that Mary 

Portas had been commissioned to undertake an independent, wide-ranging review of 

the future of the English high street, reporting to the Department of Business 

Innovation and Skills (BIS). 

BIS set out the main aims of the review:



Examine the case for developing town centres that contribute to promoting 

economic growth, creating jobs and improving quality of life in local areas 


Explore new business models for high streets relevant to the modern 



Recommend what action government, businesses and other organisations 

should take to create diverse, sustainable high streets where small 

businesses and independent retailers are able to thrive. 

The involvement of Portas received considerable media attention, with some 

welcoming the move and others dismissing it as a PR stunt. 

The report from the review was published on 13 December 2011, again receiving 

considerable attention at national, regional and local level from mainstream online 

and print media, relevant trade press and civil society and business interest groups. 

Portas is acknowledged to have spent considerable time and resources on 

conducting the review, having only one BIS official to assist her. Her work was 

informed by desk research and visits to towns around the country in addition to the 

submissions received, and her recommendations are accompanied by brief case 

study profiles from around the UK 

and beyond. Aided by Portas’ high profile, the 

reaction to the review was good, with over 2000 online comments submitted 

alongside a large number of formal responses. However, 

the Local Government 

Association (LGA) expressed disappointment 

that councils had not been properly 


Alongside the review, BIS published 

Understanding high street performance

, a 

review of evidence on factors influencing high street behaviour and success. This 

formed a key part of the evidence base for the Portas Review. 

Portas describes the trend of decline in high street shopping, driven partly by the rise 

in out of town and Internet shopping and the increasing sophistication and range 

offered by supermarkets and shopping malls, and evidenced by high retail vacancy 

rates and the falling proportion of consumer spending taking place in town and 

district centres. She makes clear, however, that the decline cannot be blamed on 

external factors alone, but also on high streets failing to meet consumer needs for 

convenience, service and entertainment and failing to play to their strengths as 

physical and social focal points for a town. 

Central to Portas’ vision is the need to renew the high street and the to

wn centre as 

social as well as economic spaces; her one-page vision statement says that this 

social element ‘will be the new value’ of high streets. A key precursor to the Portas 

Review was the New Economics Foundation’s


Clone Town Britain 

work, which 

tracked the increasing dominance of chain stores in the town centre retail mix and 


© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 




ranked high streets according to the uniqueness of their retail offer. While Portas 

makes clear that her findings do not privilege independent shops over chains, she 

emphasises her concern with the character of the high street and with keeping 

money within the local economy in order to maximise the benefit to town centres. 

The completion of the report coincided with the launch of 

Town Centre 


in Yorkshire, an advice and support programme for retailers and other 

town centre stakeholders on maximising footfall and creating a positive experience 

for visitors.     

The report was welcomed by the Prime Minister, who committed to a government 

response in spring 2012. 


Review recommendations; business and civil society reaction; 

implications for local government 


The Portas Review makes 28 recommendations,

 across five categories: 


Getting our town centres running like businesses 

Contrasting town centres with out of town malls, Portas identifies the need for more 

coordination of the economic and social offer in town centres, and for a more vibrant 

and fast-paced entrepreneurial culture. 


Her central recommendation is that ‘Town Teams’ should be established, with 

representatives including businesses, landlords, local authorities and the 

community, with the mandate and resources to set out a vision for the town 

centre and experiment with approaches to high street improvement. 

She suggests that the LGA could play a key role in disseminating best practice. 

Portas also identifies Business Improvement Districts (BIDs) as a beneficial but 

currently narrowly focused vehicle for town centre improvement and suggests that, 

where they are successful and embedded in the community, their role could be 

widened to involve community stakeholders, allow and encourage landlords as well 

as tenants to contribute money and commitment (as in the US), set out a vision for 

the town centre, use local authority powers such as compulsory purchase and lead 

business-focused neighbourhood plans. 

Uniting different stakeholders in a ‘Town Team’ is a logical approach and worth the 

time of councillors and officers to explore. Many local authorities already adopt 

similar approaches, bringing together stakeholder groups to inform town centre 

strategies as in 





Portas’ idea of greater continuity through 

permanent Town Teams could be explored as a potential vehicle for collaborative 

initiatives selling the town centre as a whole, such as loyalty schemes and 

incorporating more social and meeting places in and around shops. 


© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 




BIDs are a growing and largely successful phenomenon in the UK, with 86 town 

centre BIDs now established in the UK, 8 extending their original boundary in 2010-

11, and the highest performing BID, in Lincoln, generating £2.16 of town centre 

spending for every £1 of BID levy income. If local authorities are keen to take up 

Portas’ recommendati

on and assist BIDs, 

a 2007 report from the Department of 

Communities and Local Government 

(DCLG) notes that BIDs were far more likely to 

be established if the local authority had adopted supportive policy, while 

nationwide survey 

conducted by the professional body British BIDs noted that nearly 

two thirds of local authorities with a BID in their area charge the BID for collecting the 

levy from businesses on their behalf through the business rates. Waiving this fee, 

potentially in conjunction with suggestions from the local authority on how the BID 

should spend the saving, could be a practical step that local authorities could take to 

support BIDs. 

The idea of BIDs taking on local authority powers over property requires very careful 

consideration. Portas states that this should only happen if BIDs ‘can demonstrate 

local support and accountability’ and finding a robust way of assuring this would be 

crucial to any expansion of BID powers. As the BID model spreads, and as town 

centre housing becomes a more prominent part of the housing mix as seems a likely 


term consequence of the government’s review of changes of use in the 

planning system and 


to remove the need to seek planning permission for 

conversions of premises from commercial to residential, a far more sustained look at 

community representation, and the role played by elected councillors, within BIDs 

will be needed. 


Portas identifies the role of markets in bringing life and interest to a town 

centre and as incubators of entrepreneurial talent, citing Rotherham as an 

example and suggesting a promotional ‘National Market Day’. Perhaps more 

contentiously she recommends that the need for would-be street and market 

traders to ‘jump through certain hoops of licenses and regulations’ should be 

reduced as part of the government’s programme of reducing regulation.


The promotion of markets is supported by the coalition of organisations making up 

the Markets Alliance and is in many councils’ direct interests, as landlords of 

markets. The proposal for reducing red tape, however, may be more troubling for 

local authorities; 

Reading Borough 

and Leeds, Canterbury and Nottingham City 

Councils are all pursuing similar Private Bills in Parliament to obtain greater control 

over street trading, while the LGA’s Tra

nsport and Economy Board has expressed 

concern that Portas’ proposal would increase risks around rogue trading and 

counterfeit goods. 


Getting the basics right to allow business to flourish 

Portas identifies several logistical, financial and regulatory difficulties faced by 

businesses operating in town centres and proposes solutions to help resolve and 

mitigate them. 


© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 





Her first area of focus is on business rates: she suggests that these should be 

reformed nationally with the objective of supporting small businesses and that 

the uprating of business rates should be calculated by the Consumer Price 

Index (CPI) rather than the Retail Price Index (RPI). She further advocates 

that local authorities use their existing powers to give business rate 

concessions to new retailers. 

Reference to the government’s proposals to allow local authorities to retain a 

proportion of business rates is a notable omission from the report, and this 

development potentially provides a real chance for local authorities to provide more 

visible benefits to businesses in exchange for the rates they pay. The greater the 

level of discretion the government’s review allows local authorities, the greater the 

potential for business rates to be used to shape and support high streets as Portas 

suggests. There is some evidence already of local authorities using discretionary 

powers to give business rate discounts, such as in 


where discounts 

were offered to businesses affected by looting and vandalism in August 2011. 


Portas’ next area of focus is transport, streets and parking. Portas recognises 

the value of safe, attractive and accessible streets and good access to town 

centres by all mea

ns of transport, advocating the use of voluntary ‘Town 

Rangers’ to help improve streets. However, she also advocates the 

introduction of more free parking in town centres, citing the availability of free 

parking as a major competitive advantage of out of town shopping complexes, 

and suggesting a ‘parking league table’ to encourage local authorities to lower 

charges and reinvest more of the parking revenue visibly in the town centre 


No real proposals are included to improve the coordination of public transport, 

cycling and walking provision with a view to improving town centre access. The free 

parking idea chimes with rhetoric and minor planning policy changes from DCLG, 


the written ministerial statement 

from Secretary of State for Business Vince 

Cable put it at the top of its list of the report’s ideas. This is a concerning trend, as 

there is no acknowledgement of traffic congestion as a limiting factor in the growth of 

town centres and as a factor that may put people off town centre shopping. 


 suggests that parking provision is far less crucial to the health of local 

economies as many retailers and local decision-makers assume, and that providing 

free parking will almost inevitably lead to an increase in the number of people using 

their cars, making town centres unpleasant environments in which to shop and 

undermining other local government objectives around air quality, climate change 

and public health. Moreover, the crucial role played by parking revenues in local 

authority transport and streets budgets 

 as highlighted by the current controversy 

over new evening and weekend charges in Westminster 

 makes it unlikely that 

many local authorities will be able to afford to follow Portas’ advice.



© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 




How to resolve the parking issue is one of the more controversial aspects of the 

report, with some media and campaign groups, including the Campaign to Protect 

Rural England, drawing attention to a possible alternative proposal for a levy on out 

of town parking, which is believed to have been considered by Portas but which did 

not make it into the final report. Business groups such as the British Retail 

Consortium welcomed the focus on free town centre parking and declared opposition 

to an out of town parking levy. 

The point that town centre users may not see their parking charges spent on 

improving transport and access in the town centre is important: more transparency 

on how discretionary revenues such as parking charges are spent is something that 

may well be demanded of local authorities by the public or the government in the 

near future. Similarly, the recognition of the need for good pedestrian environments 

is welcome. The voluntary ‘Town Rangers’ idea has some precedent in such 

schemes as the recruitment of ‘snow wardens’ to help clear pavements in i


weather and the voluntary, faith-

based ‘Street Pastors’ who offer help and counsel to 

those out at night in town centres, and could well be a feasible initiative for some 

local authorities to explore. 


The final area is deregulation, with Portas calling for a high streets phase of 

the Government’s ‘

Red Tape Challenge’


and for changes to the Use Classes 

Order to liberalise conversions to leisure and other uses and place betting 

shops in their own use class to give local authorities more control over their 


Restrictions on night deliveries and noise are cited as regulations that are potentially 

obstructive to business. However, many of the previous red tape challenge exercises 

have resulted in as many pleas to retain regulation as suggestions to reduce it. 

Portas is keen to see planning decisions expedited, and proposes a league table 

approach to the publication of average decision times in each local authority in order 

to increase pressure for speedy decision-making and provide businesses with more 

information. She suggests that redesignating changes of use to or from the D2 

(leisure) class as permitted development will help to encourage more creative use of 

first and second floor premises. However, professional reaction to the government’s 

proposals to liberalise changes of use has been cautious, largely because this would 

deprive the local community of a voice on the diversity of businesses and facilities 

available in the area. Portas’ proposal to make betting shops ‘sui generis’ has 

significant support across political parties and stakeholder groups, with supporters 

including the LGA, the Mayor of London, the national Labour Party (having been 

pushed by MPs including David Lammy and Joan Ruddock, the issue was recently 

taken up by Harriet Harman) and campaigning organisations including Living Streets, 

Civic Voice and the Campaign for Real Ale, though opposed by the Association of 

British Bookmakers. 



© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 




Levelling the playing field 

Portas directly addresses the need for fairer competition between town centres and 

out of town shopping, and between larger and smaller retailers. 


She advocates that an explicit ‘town centre first’ principle should be included 

in the National Planning Policy Framework (NPPF), and that the Secretary of 

State should ‘call in’ planning a

pplications for out of town shopping centres far 

more routinely. 

The ‘town centre first’ principle is one that has been advocated by a wide range of 

stakeholders and groups as the NPPF has developed. Portas’ inclusion of it within 

her report has been welcomed by groups ranging from the Federation of Small 

Businesses and Action for Market Towns to the Campaign to Protect Rural England, 

and will increase pressure on the Government to strengthen this point within the 

NPPF. Portas does not mention how this could be achieved in policy, but many 

campaigners would like to see the restoration of the ‘impact test’ or ‘sequential test’: 

criteria for siting development intended to ensure that out of town locations are used 

only as a last resort. The report makes no men

tion of the ‘needs test’ that the 

Conservative Planning Green Paper proposed to reintroduce for large retail 


The proposal that the Secretary of State should have ‘exceptional sign off’ on out of 

town schemes is less helpful to local government, undermining localist decision-

making and very likely introducing significant delays into the process of obtaining 

planning permission, and local government is likely to prefer a robust presumption in 

favour of town centre development in the NPPF to increase clarity. Both the 


Retail Consortium

 and the British Property Foundation also came out against this 

proposal of increased government intervention. 

Portas also recommends that large retailers mentor and support smaller ones, and 

that retailers report on and are judged by their support of local high streets.  


She gives the examples of larger businesses providing work shadowing and training 

opportunities to smaller neighbours and sharing retail best practice, or providing 

more generic training and mentoring in business skills, and of localising corporate 

social responsibility initiatives, as the Co-operative Group has done with its 

Community Fund. These are welcome suggestions which encourage businesses to 

recognise that investing in a thriving high street will pay dividends. 


Defining landlords’ roles and responsibilities


Portas recognises that the objectives and incentives of landlords will often be 

different to those of tenants and communities and that this can cause problems. She 

recommends action in three key areas: improving transparency and accountability 

between landlords, tenants and the public; discouraging landlords from leaving 

premises empty and empowering local authorities to act as enforcers. 


© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 





Firstly, Portas recommends the spread of the 

Code for Leasing Business 

Premises in England and Wales 2007 

as best practice for fairness in 

commercial leases, and the replacement of ‘upward only’ rent reviews with 

fairer and more flexible lease structures, including possibilities such as 

turnover-based rent reviews and monthly rather than quarterly payment terms. 

She also recommends the establishment of public local registers of high street 

landlords, which could be managed by the Town Teams, to ensure that 

people know who landlords are and that it becomes easier to approach them 

with complaints, suggestions or offers of collaboration. 


Secondly, Portas recommends that landlords be subject to greater financial 

disincentives for leaving premises empty, such as removing empty property 

relief or imposing financial penalties where landlords are negligent. Banks in 

particular are identified as having become landlords through repossessions 

but being disconnected from the concerns of the high streets on which their 

assets are located, and the Community Right to Buy is suggested as a means 

of encouraging banks to sell premises. 

These proposals would have to be given teeth by the government and would be 

most effective with as much local discretion granted as possible. The British Property 

Federation spoke out against the proposals on the grounds that they would be too 


an instrument and would not address the root of the problem, stating that ‘No 

landlord would deliberately leave a property empty’: while commending the Code for 

Leasing Business Premises, the Foundation was also slightly sceptical that typical 

leases are as punitive and inflexible as Portas implies. 


Similarly, Portas recommends that local authorities are given new powers to 

enter, take over and manage shops that have been left empty for a long 

period, as they already can with long-term empty homes. 

This would be a major extension of power to local authorities; however, Portas also 

advocates more active use of compulsory purchase powers by local authorities to 

intervene when properties are empty for a long period. This uses local authorities’ 

existing powers but could present significant political difficulties if not backed strongly 

by the government. 

Portas also recommends that where the local authority is a landlord, it should set an 

example, such as by allowing empty premises to be used for promoting the to


retail offer, for social enterprise or as a base for the Town Team. Again this is a 

common sense idea, and local authorities will need to consider how best to achieve 

it without undermining the increasingly crucial priority of maximising income from 

their assets in order to deliver local services. 


Giving communities a greater say 

Portas recommends that new and existing provisions in the planning system are 

used to engage communities in making decisions on the future of their high streets, 


© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 




and that the Community Rights in the Localism Act are promoted and extended to 

empower communities to take more direct control of high street premises and 



She would like to see the new neighbourhood planning opportunities 

introduced in the Localism Act promoted and used, and notes that including 

high streets within neighbourhood plans will be crucial to help determine ‘what 

social and retail mix local people would like to see and what kind of shops and 

services they value’. She gives the example of the Chat

sworth Road Traders 

and Residents’ Association, which is creating a neighbourhood plan with 

objectives including ‘Create a detailed Use Class Order that can be used to 

better control the type and mix of shops along the street that are given 

planning permis



The creative proposals fit well with government rhetoric on the potential of 

neighbourhood plans; however, the simultaneous drive to liberalise changes of use 

nationally, the stipulation that neighbourhood plans cannot include less development 

than put for

ward in local plans and the government’s dismissal of various 

amendments to the Localism Act to ensure that neighbourhood plans could control 

retail mix cast doubt on the situation. As with the General Power of Competence, 

local authorities and communities will be keen to see test cases brought forward that 

could help establish whether the objectives Portas recommends could be realised 

through neighbourhood plans. 


Portas further recommends support for community and small business 

stakeholders in engaging with the planning system, recognising the disparity 

of resources and expertise between these groups and large retailers and 

developers, and suggests that financial contributions from developers towards 

ensuring that communities have a strong voice (as distinct from contributions 

towards infrastructure necessitated by new development) would be 


The NPPF’s requirement for pre


application consultation, at the developers’ 

expense, on major schemes could help communities become better informed at an 

earlier stage, though local authorities have a major and largely unacknowledged part 

to play in ensuring that the quality of consultation is high. The government could also 

look at this aspect of developer contributions as part of the ongoing refinement of 


Community Infrastructure Levy (CIL).



Portas also recommends the use of the Community Right to Buy to enable 

communities to purchase and run local premises of community value. 

However, as 

this blog 

from the LGiU points out, the term ‘Right to Buy’ obscures the 

lack of real power for local communities when seeking to take over assets, with no 

guarantee that any bid will be accepted or even seriously considered. Whilst it 


© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 




arguably needs to be given more teeth by the government, the Community Right to 

Buy process involves the generation of a list of assets of community value through 

community nominations, which could be used as a basis for action by the local 

authority to acknowledge the community’s interest in those buildings in other ways.


The other suggestions are potentially more immediately feasible. The temporary use 

of empty premises as ‘

meanwhile spaces’


could be made far easier, and while the 

government has signalled its interest in helping achieve this through the review of 

changes of use, local authority attitudes and willingness to help communities put 

pressure on landlords will also be crucial. Local authorities have pioneered this 

approach in locations including Birmingham, Bradford, Knowsley and North 


side. A ‘Community Right to Try’, suggested in


a report from ResPublica and 


would allow local organisations to prove their concept and help overcome 

scepticism about the likely success of community enterprise. 


Piloting proof of concept and other suggestions 

Portas’ final recommendation is that pilot projects are carried out in high streets 

around the country. She adds a word of advice to shopkeepers to build on their 

potential strengths 

 creating a positive and enjoyable experience, providing 

excellent service and specialising. 

She ends with ten further suggestions, primarily on the use of high street space and 

buildings for new services and experiences to help 

meet visitors’ needs, such as 

markets, youth centres, bingo, community hubs for service provision, parcel depots 

linking with online retail, swap shops and desk space for start-ups and remote 



Though many of the individual recommendations have caused disagreement and 

debate between different interest groups, and it could not be a comprehensive look 

at all the possible issues involved, overall the Portas Review has generally been 

recognised as a honest effort to provide some feasible solutions to the problem of 

the decline of high streets and town centres. 

The government has committed to 

responding to the review 

in Spring 2012. 

A k

ey question will be the government’s reaction to areas of Portas’ work which may 

be at odds with current policy, such as her recommendation on the NPPF and on the 

use class of betting shops. However, given the consistently high profile of the review 

process and findings, local authorities can hopefully anticipate plans to extend new 

powers to local government across at least one or two of the themes identified by 

Portas. Though currently lacking in detail, the proposal for pilot projects in town 

centres around the country could present some interesting opportunities for local 

authorities. In the short term, before the government response emerges, local 

authorities may want to use the momentum and publicity generated by the review to 


© Local Government Information Unit,, 22 Upper Woburn Place WC1H 0TB. Reg. charity 

1113495. This briefing is available free of charge to LGiU subscribing members. Members are welcome to 

circulate internally in full or in part; please credit LGiU as appropriate. 


   You can find us on Twitter at 




drive engagement with businesses, residents and other stakeholders around 

ambitions for town centre renewal. 

For more information about this, or any other LGiU member briefing, please 

contact Janet Sillett, Briefings Manager, on




Do'stlaringiz bilan baham:

©2018 Учебные документы
Рады что Вы стали частью нашего образовательного сообщества.